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    Tribune

    Loi de finances 2020: Quelle vie après l’article 9?

    Par Mohammed Amine BENABDALLAH | Edition N°:5658 Le 19/12/2019 | Partager

    Amine BENABDALLAH, Professeur de droit public à la faculté Rabat-Agdal (Ph. Benabdallah)

    Maintenant que le fameux article 9 imposant l’insaisissabilité des biens de l’administration pour inexécution d’une décision de justice fera désormais, le premier janvier prochain, partie intégrante du droit positif, bien que subrepticement introduit dans une loi de finances, il ne serait pas déplacé de réfléchir à quelques pistes tendant à garantir l’exécution des décisions de justice par l’administration et à préserver au Maroc le caractère d’Etat de droit auquel il aspire.

    Consolons-nous à penser que le problème n’est pas spécifique au Maroc, sauf que, là où il existe, on lui a trouvé des solutions pour, sinon en venir à bout, du moins en réduire l’acuité et neutraliser son aspect délétère pour la sécurité juridique. A quoi servirait une sentence judiciaire contre l’administration si celle-ci est rassurée à l’avance que sur elle ne pèse aucune contrainte pour s’exécuter?

    «Faut pas jouer aux riches...»

    Sans doute l’article 8 bis de la loi de finances lui a-t-il interdit de déposséder de sa propriété un citoyen autrement que par l’expropriation pour cause d’utilité publique; tout comme son article 9 lui a imposé de s’acquitter du montant ordonné par un jugement en dernier ressort dans un délai maximum de 90 jours; en même temps qu’il a pris la précaution de prévoir que si les crédits ne sont pas suffisants, le paiement doit être programmé dans un délai ne dépassant pas quatre ans! Mais, curieusement, aucune contrainte! On a naïvement raisonné en omettant d’intégrer dans l’équation le paramètre du refus injustifié ou de l’entêtement constant d’une administration ou plutôt, ce qui n’est pas à exclure, d’un responsable administratif qui ne trouve pas la décision de justice à son goût. Là est tout le problème! C’est, donc, au législateur d’imaginer les pires situations pour justement les éviter et qu’elles ne deviennent pas une pratique courante et familière. Quand on opte pour l’insaisissabilité des biens de l’administration, on lui prévoit l’alternative. Sinon, c’est le désordre. Voyons cela par étape!

    D’abord, il semble incompréhensible qu’une administration procède à une expropriation sans disposer du montant à payer! C’est cela qui a créé la dette des trente-quatre milliards de dirhams dont se plaint le département des Finances qui donne le sentiment de déplorer un fait dont l’administration chérit les causes. A voir de près, c’est parce que des voies de fait ont été perpétrées et que des expropriations ont été commises sans disposer des fonds nécessaires pour payer les expropriés que la situation a gagné en banalité. Faut pas jouer aux riches quand on n’a pas le sou, chantait un célèbre poète!

    Ensuite, il est tout aussi incompréhensible que, jusque-là, devant les décisions de justice condamnant l’administration expropriante au paiement de très gros montants, on n’ait pas songé à limiter les pouvoirs du juge en lui imposant dans la loi même sur l’expropriation une marge d’évaluation à ne pas dépasser prenant en considération les prix en cours des terrains avoisinants. Un juge devrait naturellement le faire, mais, si la loi le lui dicte, il doit le faire!

    Enfin, pour l’exécution des décisions de justice, il faudrait une solution consistant à poser en principe que, lorsqu’une administration publique a été condamnée en dernier ressort par une juridiction, l’administrateur responsable de l’exécution de la chose jugée commet un fait personnel en n’exécutant pas le jugement, et, de ce fait, devient pécuniairement responsable du préjudice sur ses biens personnels.

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    Quand on opte pour l’insaisissabilité des biens de l’administration, on lui prévoit l’alternative. Sinon, c’est le désordre. Après l’adoption de la loi de finances pour 2020, la solution marocaine s’avère bien rudimentaire....

    Qu’en est-il en droit comparé?

    Si l’on prend l’exemple de la France, on remarque que dans la loi du 16 juillet 1980, le législateur a retenu l’idée selon laquelle au terme de la condamnation de l’administration à l’astreinte pour inexécution, le fonctionnaire responsable peut être traduit devant la Cour de discipline budgétaire en vue de sa condamnation à une amende dont le montant peut atteindre celui de son traitement annuel.

    Le même principe avait été adopté en Allemagne où, dès 1960, le législateur a opté pour l’application des règles contenues dans le code de procédure civile permettant au tribunal administratif de première instance de mettre en demeure l’autorité administrative d’exécuter la décision de justice sous peine d’avoir à verser une astreinte et même, en cas de désobéissance, d’ordonner les mesures d’exécution forcée qui s’imposent. Mais l’essentiel, c’est qu’en fin de parcours la responsabilité ne demeure pas celle de l’administration tout entière sans être localisée au niveau du véritable responsable. En conformité avec l’esprit de l’éthique germanique et de la discipline qui la caractérise, le droit allemand prévoit des possibilités de sanction à l’égard de l’agent responsable de l’inexécution du jugement. En fait, l’autorité par qui le scandale est arrivé et dont la responsabilité civile peut entraîner sa comparution devant le tribunal disciplinaire. 

    En Italie, le juge se substitue à l’administration défaillante

    L’exemple italien présente une certaine originalité en ce sens que c’est le Consiglio di Stato, Conseil d’Etat, lui-même qui, sur la base d’une législation plus que centenaire, a édifié deux systèmes contre l’inexécution des décisions de justice.  
    Face à une décision inexécutée, le requérant peut obtenir un jugement d’obtempération qui a pour objet de tirer les conséquences juridiques de l’annulation en prescrivant à l’autorité administrative les mesures à prendre pour se conformer au droit. Jusque-là, on peut dire tout simplement que, partant de l’idée que probablement l’administration a eu des difficultés dans la concrétisation de la décision de justice, le juge lui offre son concours en lui indiquant la voie à suivre.

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    Les statistiques de la Direction des Domaines de l’Etat, relevant du ministère des Finances, montrent que près de la moitié du contentieux judiciaire domanial concerne des affaires d’immatriculation (21,1%), d’expulsion (22,2%) en plus des recours en annulation contre les décisions (8,1%). L’expropriation pour cause d’utilité publique ne représente que 1,5% du contentieux (Edition N°5364)

    Au Maroc, une mesure bien rudimentaire

    Mais ce qui constitue la véritable originalité du système italien, c’est la possibilité qu’a le juge de l’obtempération de désigner un commissario ad acta, commissaire aux actes, qui peut prendre lui-même, au nom du Consiglio di Stato, tous les actes nécessaires à l’exécution du jugement. En d’autres termes, il se substitue à l’administration défaillante car il peut, par exemple, refaire le classement d’un concours, comme il peut délivrer un permis de construire dont le refus a été annulé ou même ordonner le paiement de la dette d’une administration. Ses ordres s’adressent aux fonctionnaires devant exécuter la décision de justice et leur valeur juridique est identique, sinon supérieure, à celle des instructions devant émaner de l’autorité administrative à laquelle devait revenir l’exécution. L’institution est d’autant plus originale que son apparition dans la jurisprudence italienne vers les années 70 n’a été favorisée que par l’application d’une vieille loi du 31 mars 1889, celle-là même qui avait servi à l’extension à la matière administrative du jugement d’obtempération initialement prévue pour l’exécution par l’administration d’un jugement civil.

    Par rapport à ces remèdes, il faut dire que la solution marocaine s’avère bien rudimentaire. L’astreinte prévue par l’article 448 du code de procédure civile reste malheureusement un moyen pratiquement sans effets contre une administration en mesure de faire la sourde oreille tout en sachant que, malgré les quelques audacieux soubresauts de la jurisprudence, même si la condamnation doit avoir lieu, outre qu’elle ne touchera nullement ses biens désormais insaisissables, elle ne risque pas d’être personnalisée. C’est là que réside la faiblesse du système, car, il va sans dire que, matériellement, jamais le juge ne pourra recourir à des moyens de force contre une administration récalcitrante. Elle demeurera efficacement abritée derrière cette entité qu’est la personnalité morale, et, de son bureau, le véritable responsable continuera à suivre le déroulement de toute l’affaire, convaincu que, dans le pire des cas, c’est l’argent du contribuable qui couvrira les frais!

                                                                                  

    La solution égyptienne, plus originale, plus radicale

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    Quant à la solution égyptienne, elle est de loin non seulement la plus originale mais surtout la plus radicale et la plus efficace. D’ailleurs, son effet a été tellement dissuasif qu’elle est rarement mise en application.
    Déjà dans un vieil arrêt du 29 juin 1950, le Conseil d’Etat égyptien avait considéré le ministre de la Défense comme personnellement responsable pour avoir refusé de reconstituer la carrière d’un officier de l’armée dont la révocation avait été annulée. Actuellement, l’article 100 de la Constitution de 2014 énonce que les arrêts et les jugements sont rendus et exécutés au nom du peuple et que le refus de les exécuter ou le report de leur exécution par les fonctionnaires publics constitue un crime puni par la loi. Dans le même sens, l’article 123 du code pénal égyptien retient l’emprisonnement et la révocation de tout fonctionnaire qui s’abstient d’exécuter une décision de justice.

     

     

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